Reforma de la financiación autonómica: el 'sudoku' de Rajoy en esta legislatura

Contentar a 15 gobiernos regionales -sin contar Navarra y el País Vasco que juegan en otra liga- y alumbrar un nuevo modelo que mejore el vigente se antoja una tarea titánica, más aún con el hartazgo acumulado tras casi siete años de tratar de cuadrar cuentas basándose en un régimen del que lo menos duro que se ha dicho es que es “oscuro”. “Ahora el sistema no hay quien lo entienda y el reparto entre regiones es muy desigual”, subraya Ángel De la Fuente, director de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea). “Genera cambios caprichosos de orden que tienen mucho de lotería y cabrean a los perjudicados”, comenta este experto.

La presión sobre el Ejecutivo es tal que Rajoy ya ha anunciado una conferencia de presidentes para arrancar las negociaciones sobre un modelo que ha sido criticado por todos, incluido el mismo presidente del Gobierno, y que se revisa con más de dos años de retraso. El debate en torno a la financiación se intentó abrir en 2014, pero se aplazó por el contexto de crisis de aquel momento. Un hecho que no ha hecho más que añadir leña al fuego en el que se han cocinado muchos rencores entre comunidades, fruto del reparto actual, y que ha dado alas al ya manido reproche “España nos roba” de Cataluña. Comunidad que pese a ser la que más ha peleado en el pasado por conseguir una mayor autonomía fiscal, ya ha declinado acudir a la cita con el presidente del Gobierno, que se celebrará antes de que acabe el año .

Ahora el sistema no hay quien lo entienda y el reparto entre regiones es muy desigual: genera cambios caprichosos de orden que tienen mucho de lotería

Desde el Govern que preside Carles Puigdemont han dejado claro que no piensan liderar las conversaciones para dar con una solución que mejore el sistema actual. En ningún caso, aseguran, contribuirán a hacer "una sesión de chapa y pintura de un modelo de financiación caducado, que no se aguanta por ningún sitio”, en palabras de la portavoz del Ejecutivo catalán, Neus Munté.

La desconfianza de Puigdemont hacia la capacidad del Gobierno de ofrecer un mejor reparto del pastel no es gratuita, después de haber recibido repetidas negativas a las propuestas catalanas de incrementar la capacidad de financiación de la comunidad en el pasado. Por este motivo, desde el Govern aseguran que no tomarán la iniciativa en las conversaciones globales, pero, por otro lado, han emplazado a una reunión tanto a Mariano Rajoy como a la vicepresidenta del Gobierno, que también es ministra de la Presidencia y Administraciones Públicas, Soraya Sáenz de Santamaría.

El amago de bilateralidad ya ha recibido el rechazo de las comunidades que preside el PP, que han querido zanjar esta cuestión antes de que la reforma que debe acometerse sea un traje a medida de las reivindicaciones catalanas. La que más batalla presentará si las negociaciones toman estos derroteros es Cristina Cifuentes. La presidenta de la Comunidad de Madrid reclamará lo mismo, o mejor, ya que la comunidad es una de las que sale peor parada en la actualidad, siendo la región con mayor capacidad fiscal.

Desde otras autonomías se reclama que no haya privilegios y que el sistema se reforme en aras de que todos reciban más. La desigualdad del modelo actual es uno de los principales problemas y nadie está dispuesto a rubricar un cambio que perpetúe la falta de ecuanimidad. “La equidad es un imperativo legal y social que debe lograrse en la dinámica del sistema, porque partimos de una situación desigual”, explica Alain Cuenca, profesor titular de economía pública de la Universidad de Zaragoza.

La principal causa de estas disparidades -no la única- es el régimen foral, según el académico, un modelo que “teóricamente se podría usar para las demás”, pero que “exigiría tal grado de lealtad de las administraciones regionales con el gobierno central que es totalmente imposible”, opina Cuenca. “La experiencia indica que las tres diputaciones vascas y la Comunidad Foral de Navarra abusan de su poder de recaudación e infrafinancian al Estado y la resto de las comunidades autónomas”, asegura el profesor de economía.

Este sistema de financiación se caracteriza porque los territorios donde se aplica tienen potestad para mantener, establecer y regular su régimen tributario, una de las reclamaciones de Cataluña y también de otras regiones. Sin embargo, para De la Fuente “no tendría mucho sentido tomar el sistema foral como referencia, entre otras cosas porque no es un buen sistema que convenga generalizar”. “Por otra parte, tampoco sería fácil modificar el sistema foral”, reconoce el director de Fedea.

RETRASO DE CASI TRES AÑOS

Dejando de un lado los casos de Navarra y País Vasco y las demandas de Cataluña, lo cierto es que el modelo vigente está más que caducado y data de la época del anterior presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero. Fue aprobado en 2009, mediante la Ley Orgánica de Financiación de las comunidades autónomas (LOFCA), que estipulaba una reforma al cabo de cuatro años. Sin embargo, al poco tiempo el sistema se reveló complejo y poco claro, y las comunidades, con Cataluña a la cabeza, ya comenzaron a solicitar modificaciones.

Según un informe de la Asociación Española de Ciencia Regional, las comunidades autónomas de régimen común afrontaban la reforma de 2009 con unas expectativas de sustancial revisión al alza de los recursos. De hecho, una parte del déficit generado entre 2008 y 2010 puede explicarse por esas esperanzas. En verdad, con el nuevo modelo llegaron cuantiosos fondos adicionales, más de 11.000 millones de euros. Al mismo tiempo, sin embargo, se desplomaban los ingresos tributarios propios y las transferencias.

A pesar de que el sistema ya se había revelado insuficiente, el ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, esperó al primer trimestre de 2014 para lanzar un sondeo a los gobiernos autonómicos con el objetivo de llevar a cabo la tan ansiada reforma. Las comunidades remitieron una serie de evaluaciones y peticiones al Ministerio de Hacienda con las que comenzar a trabajar.

El modelo vigente produce un progresivo aumento de la disparidad en financiación por habitante, no respeta la ordinalidad y es arbitrario

Todas las regiones reclamaron una mejora de la suficiencia, algunas haciendo especial hincapié en la insuficiencia financiera del sistema. Otra de las demandas comunes era una mayor participación de las autonomías en los ingresos por revisión de los tipos del IVA o de los impuestos especiales, reivindicando una mayor capacidad de maniobra tributaria en estos impuestos o en los tramos del IRPF. En definitiva, se reclamaba mayor autonomía tributaria.

La Asociación Española de Ciencia Regional recopiló en un documento los puntos más determinantes y expuso que el modelo vigente “produce un progresivo aumento de la disparidad en financiación por habitante, hay sobrenivelación -es decir, que no respeta la ordinalidad- y es arbitrario” y reconocía que esto sólo podrá hacerse realidad mediante un reparto más adecuado de las bases tributarias y de los límites del endeudamiento entre niveles de la administración.

Sin embargo, la evaluación de las comunidades quedó guardada en un cajón del despacho de Montoro, ya que una combinación entre falta de recursos y las secuelas de la crisis llevaron al anterior gobierno del PP a aplazar la revisión de un modelo que no gustaba a nadie. Fuentes conocedoras de las negociaciones han comentado a Bolsamanía que, con toda probabilidad, el Ministerio de Hacienda tomará como punto de partida esta documentación para las negociaciones que se desarrollarán a lo largo de 2017.

LO SE DEBE MODIFICAR: REPARTO DE RECURSOS…

Pero no será cosa de coser y cantar. El “sudoku” de la financiación de 15 regiones, como lo calificó Pedro Solbes, el ex ministro de Economía y Hacienda de la era Zapatero, que lideró todos los trámites que acabaron constituyendo el modelo actual -aunque lo aprobó su sucesora en el cargo, Elena Salgado-, es complejísimo de resolver y, entre muchas otras cosas, debe garantizar los servicios públicos esenciales. Una de las recomendaciones de Alain Cuenca es que el nuevo modelo asegure que se “dispone de los mismos recursos por unidad de necesidad en toda España”. “La dificultad está en definir las necesidades de gasto”, reconoce el profesor de la Universidad de Zaragoza, algo que los analistas recomiendan que se haga por una comisión técnica, “pero la realidad es que implica distribuir dinero y, por tanto, resulta siempre en una decisión política”, comenta el experto.

En la actualidad, tres son las fuentes de los recursos del sistema de financiación de las comunidades: los tributos cedidos totalmente como el impuesto sobre sucesiones o el impuesto sobre el patrimonio, los tributos parcialmente cedidos como el IRPF y el IVA y, por último, las transferencias del Estado a través de diversos fondos. Los más importantes son el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos, que sustenta los servicios esenciales y se nutre con el 75% de los ingresos por impuestos en estas comunidades; el Fondo de Cooperación, que beneficia a las comunidades más pobres y el Fondo de Competitividad, que trata de compensar a las comunidades con menor renta por cápita. A todo esto, en 2012 se añadió el Fondo de Liquidez Autonómico (FLA), una línea de crédito creada por el gobierno español en julio de 2012 en el contexto de la crisis económica.

Con este panorama, no extraña que otro de los consejos del profesor de economía pública es que se simplifique el modelo “en la medida que contribuya a una mejor visualización de quién hace qué y de quién paga qué de los servicios públicos en España”. A partir de ahí, en la mesa de negociaciones también deberá decidirse cómo se satisfacen las dos quejas más frecuentes en los gobiernos autonómicos: que se efectúe un reparto de recursos más igualitario y que se facilite una mayor autonomía tributaria a las comunidades.

En cuanto a la equidad, un documento de este 2016 de Fedea defiende el principio de ordinalidad, que Cuenca define como que las “comunidades más prósperas no tengan gobiernos más pobres”. Ángel De la Fuente certifica que desde la fundación que dirige son partidarios “de una nivelación total, esto es, de que todas las comunidades tengan la misma financiación por habitante ajustado a igual esfuerzo fiscal”.

Dicho técnicamente: la ordenación de las comunidades por su financiación no debe ser distinta de la que resulta de su capacidad tributaria. Este principio “es compatible con un sistema de financiación en el que todas las regiones reciban los mismos recursos por habitante (ajustado por necesidades)”, puntualiza Cuenca.

Es deseable que la desigualdad que persista, si no se consigue la igualdad total, refleje la disparidad de origen por recursos tributarios

De la Fuente se muestra escéptico ante que el nuevo modelo alcance un nivel de equidad así de satisfactorio pero “cuanto más nos acerquemos mejor“, señala. Para el director de Fedea hay un porcentaje de desigualdad en el sistema que no se podrá eliminar, pero es deseable que “la desigualdad que persista, si no se consigue la igualdad total, refleje la disparidad de origen por recursos tributarios”, subraya.

“Creo que es una condición bastante razonable cuando se formula en términos de financiación por habitante ajustado”, explica el experto y ofrece un ejemplo práctico: “Si tu ganas un poco más que tu vecino antes de impuestos y los dos tenéis el mismo número de hijos y una hipoteca parecida, a todos nos chocaría que el IRPF le diese la vuelta a esto y te dejase peor que tu vecino después de pagar impuestos”. “Aquí estamos hablando de algo parecido, aunque no exactamente igual”, comenta. En cualquier caso, enfatiza De la Fuente que la ordinalidad es consistente con la igualación total. “Y además el reparto que tenemos es tan malo que podríamos reducir un montón el nivel de desigualdad a la vez que empezamos a respetar este principio. No estamos hablando de un cambio que genere más desigualdad de la que ya hay”, concluye De la Fuente.

… Y AUTONOMÍA TRIBUTARIA

El experto también sugiere que se consienta a las comunidades tener más autonomía tributaria: “Sería muy deseable dotarlas de más capacidad para subir o bajar impuestos, entre otras cosas para luego pedirles una mayor responsabilidad”. Cuenca, por su parte, cree que esta ya es amplia y se aplica al alza y a la baja. La receta del profesor de la Universidad de Zaragoza es que se generen incentivos “para que se ejerza más y de forma más responsable”.

De la Fuente también reconoce que en el caso del IRPF y otros impuestos directos, las comunidades ya tienen mucho margen de maniobra, así que habría que ofrecerles más capacidad de acción en relación con los impuestos indirectos, “fundamentalmente el IVA y los Impuestos Especiales”. En este campo, el analista indica que existe una restricción importante: que la Unión Europea no permite que haya tipos distintos dentro del mismo país. Así que si se decidiera ampliar la autonomía tributaria por esta vía, “ha de ejercerse de una forma colegiada por el conjunto de las regiones, que tendrían que ponerse de acuerdo para subir o bajar estos impuestos si necesitan más recursos”, explica. Pero la importancia de aplicar este cambio radica en que serían las comunidades quienes tomarían la decisión. “En el caso actual, es el Gobierno central quien se moja y a ellas les sale gratis, así que no hay un freno natural al deseo de gastar más”, expone De la Fuente.

Además de estas cuestiones técnicas, Cuenca, por su parte, opina que “la clave sería acabar con los rescates periódicos por parte del Estado (que se vienen repitiendo, de un modo u otro, desde 1987)”. En su opinión, este fenómeno genera una "restricción presupuestaria blanda” y fomenta la dependencia del Ejecutivo, ya que “que invita a la reivindicación permanente al Gobierno central en vez de pedir a los ciudadanos propios”, puntualiza el experto.

Hay que ofrecer más capacidad de acción en relación con los impuestos indirectos, fundamentalmente el IVA y los Impuestos Especiales

LOS PASOS A SEGUIR

Muchos asuntos pendientes para que el debate se aborde de manera rápida y ya hay quien augura que no se concluirá en la presente legislatura. El pistoletazo de salida para revisar este imbricado modelo lo dará Rajoy en la conferencia de presidentes. El Gobierno ha querido dotar las negociaciones de un cariz muy político, de ahí el papel de la Soraya Sáenz de Santamaría en calidad de ministra de Administraciones Públicas, que llevará la voz cantante en las negociaciones de cara hacia fuera.

De puertas hacia adentro, sin embargo, la cuestión del reparto de riquezas entre las autonomías seguirá dependiendo de Hacienda, un hecho que tranquiliza a los expertos: “Estamos hablando de cerca de 100.000 millones anuales de dinero de los contribuyentes para sanidad, educación, servicios sociales y otros muchos”, comenta Cuenca. “Más vale que sea Hacienda”, sentencia.

Los pasos previos, así, no variarán: en primer lugar se reunirá el Consejo de Política Fiscal y Financiera, que fijará el techo del gasto para 2017, que actualmente está en el 0,6% de PIB. Con las cuentas en la mano, Rajoy encarará la reunión con los presidentes autonómicos.

La disidencia de Cataluña complica el panorama a ojos de Cuenca, ya que “no debería abrirse la negociación de la financiación sin haber acordado con la Generalitat que se sentará a la mesa”. “Ahí el papel de la Vicepresidenta va a ser crucial”, subraya el profesor de la Universidad de Zaragoza.

Pero el asunto de la financiación lleva de la mano otro problema político por resolver con la Generalitat que hace aflorar Cuenca: ¿queremos seguir viviendo juntos? ¿Y en qué condiciones? “Una de esa premisas es la financiación, pero no la única (competencias, nación, bilateralidad…)”, enumera el analista. En resumidas cuentas, y llegado el caso, el parlamento tiene la opción de imponer, por Ley orgánica, una financiación no pactada a Cataluña. “Yo no lo haría”, concluye el experto.

Soraya Sáenz de Santamaría y su homólogo en la Generalitat, Oriol Junqueras, ya están sembrando el camino del entendimiento y se han emplazado a una reunión en Barcelona. Y es que a pesar de lo enrocadas de las posiciones, parece que hay un atisbo de acuerdo en el diálogo.