Manzano (Unex): "Gran parte del problema fiscal con Cataluña procede de la existencia del régimen foral"

La financiación autonómica amenaza con crear un periodo de batallas políticas entre todas las comunidades. Incluso del mismo partido. Aun con todas las reivindicaciones encima de la mesa, “no hay que olvidar que el titular de los recursos es el Estado”, afirma Elena Manzano, profesora de la Universidad de Extremadura (Unex) y una de las participantes en la Comisión de Expertos que elaboró un informe sobre el cambio de modelo.

Manzano, seleccionada por la Junta de Extremadura, fue una de las tres juristas del 'comité de sabios', junto a Francisco David Adame, elegido por Andalucía, y al propio presidente de la comisión, Manuel González. “Es positivo que se incorpore el punto de vista jurídico frente al económico”, opina la profesora de la Unex. La experta critica las peticiones de quita de deuda, el principio de ordinalidad y defiende la cláusula de 'statu quo'.

Pregunta: En Cataluña han aumentado las quejas en los últimos años sobre supuestos agravios en materia de financiación, incluido el mensaje del ‘España nos roba’, ¿qué opina de ello?

Respuesta: Si examinamos qué territorios han resultado más beneficiados en relación a la inversión territorializada de los Presupuestos Generales del Estado de los últimos años desmontaremos esa afirmación que es incierta e injusta. Esta postura parte de un supuesto erróneo, como es la territorialización de los recursos. Deben entender que el titular de todas las figuras impositivas cedidas es el Estado. En IRPF un contribuyente tributa por la totalidad de su renta percibida, que puede proceder de fuentes radicadas en otros territorios, aunque tenga que tributar en una determinada región. Gran parte del problema reside en la propia existencia de un régimen distinto del régimen común, el foral, en el que se confiere la totalidad de los recursos a estos territorios.

P:¿Cómo se podría avanzar hacia una mayor simetría entre el régimen foral y el común?

R: Las comunidades autónomas forales deberían participar en los mecanismos de nivelación que se articulen en el futuro modelo de financiación autonómica. Esta participación no se produce y esta ausencia justifica que se tache de privilegiados a los regímenes de Concierto y Convenio Económico del País Vasco y Navarra. También es fundamental que haya mayor transparencia en la determinación del cupo y la aportación para que puedan aceptarse sin cuestionamientos.

Las comunidades autónomas forales deberían participar en los mecanismos de nivelación que se articulen en el futuro modelo de financiación autonómica

P: ¿Fue sencillo el trabajo de la Comisión de Expertos?

R: Hubo mucho debate y cuando no fue posible el consenso se emitieron votos particulares. Me parece muy positivo que se hayan incorporado juristas a estas comisiones que suelen estar compuestas principalmente por economistas. Resulta fundamental tener en cuenta los principios de la Constitución al diseñar una reforma del régimen de financiación autonómica. El sistema tiene tres principios que deben respetarse: autonomía financiera, coordinación con Hacienda y solidaridad.

P: ¿Cree que hubo una situación de ‘expertos con bandera’ como denunció Ángel de la Fuente?

R: Es una referencia injusta y exagerada. Cuando defiendo una posición sobre el sistema de financiación autonómica lo hago con arreglo a criterios jurídicos, tras años de estudio y con el aval de publicaciones científicas. Ha quedado constatado que conocemos mejor las carencias del sistema en nuestra región y hemos intentado solucionarlas con nuestra condición académica.

P: El principal fondo del modelo vigente (Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales) prima el criterio de población. ¿Qué supone para Extremadura?

R: Debería tener un mayor peso la superficie e incorporar nuevas variables como la densidad de población. También, ver cómo incide la renta en la demanda de servicios públicos, porque generalmente las personas con más renta demandan menos al contratar servicios privados.

P: Varias regiones piden mayor cesión de impuestos, ¿qué opina?

R: El Informe muestra que la mayoría de miembros indicamos que lo más recomendable es mantener el porcentaje de recaudación cedido en el IRPF o el IVA. Incrementar los porcentajes sería beneficioso para las comunidades de mayor poder recaudatorio, pero no hay que olvidar que el titular de estos tributos es el Estado. Debemos preocuparnos por tener una Hacienda estatal con recursos suficientes para asegurar que todos los ciudadanos tengan derecho a servicios básicos.

P: Tres expertos emitisteis un voto en contra del principio de ordinalidad que defendió la comisión, ¿a qué se debe?

R: Ese voto particular fue elaborado por los dos juristas que estábamos en la comisión (Francisco Adame, de Andalucía, y la propia Elena Manzano). El llamado principio de ordinalidad no es constitucional, no debe regir el sistema de financiación autonómica y no encuentra cabida en la Ley Orgánica que regula el modelo (LOFCA). La introducción de límites que dejen sin efecto el principio de solidaridad, incluso en beneficio de la autonomía financiera de las comunidades autónomas, resultaría inconstitucional. El principio de ordinalidad está inspirado en la 'prohibición de nivelación' vigente en el sistema de financiación de los 'Länder' alemanes.

P: ¿Y si se interpreta como que tras el reparto de recursos se mantenga el orden inicial en renta per cápita, como sugieren varios expertos?

No tiene sentido establecer un ranking, es inconstitucional y contradice valores esenciales de nuestro ordenamiento jurídico

R: No tiene sentido establecer un ranking, es inconstitucional y contradice valores esenciales de nuestro ordenamiento jurídico. Es decirle a algunas comunidades que como están en un nivel más bajo de renta, se les va a dar menos recursos para que no mejoren en un ranking hipotético. Anula la redistribución. Son las personas y no los territorios las que contribuyen al sostenimiento de los gastos públicos según su capacidad económica y con progresividad: los que más tienen, más pagan.

P: Otra ‘batalla’ importante en la negociación política será el ‘statu quo’, que la comisión recomendó eliminar paulatinamente con voto en contra de los representantes de Cantabria, Aragón, Castilla y León, La Rioja, el suyo y una representante del Estado...

R: Es una cláusula que siempre se ha mantenido en los modelos de financiación anteriores para corregir errores en el cálculo de las necesidades de gasto. También, para evitar que los nuevos indicadores conviertan el modelo en un juego de suma cero, es la fórmula para garantizar la suficiencia financiera de varias comunidades autónomas. En Extremadura hemos elevado la tarifa del IRPF, bajado el mínimo exento del impuesto sobre el patrimonio, cobramos sucesiones y donaciones, y tenemos múltiples impuestos propios, pero no disponemos de una capacidad fiscal muy elevada.

P: ¿Qué opinión tiene sobre la posibilidad de que se condone parte de la deuda autonómica como piden desde algunas comunidades?

R: Como jurista me parece tremendo que se planteen condonaciones de deuda, es insostenible y no se tiene en cuenta que hay comunidades que han hecho esfuerzos de responsabilidad con su comportamiento financiero. Aunque es razonable que haya facilidades o reestructuración de la deuda.

P: Durante estos años las regiones han financiado sus déficits con los instrumentos de facilidad financiera o el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA). ¿Qué debe suceder en el futuro cuando una comunidad tenga problemas para acudir al mercado?

R: No deberíamos haber introducido ninguna referencia al FLA en el informe. Nuestro cometido era abordar una reforma del sistema de financiación autonómica. Debe existir un instrumento de este tipo pero teniendo muy claro que hay que exigir cumplir los términos acordados y un comportamiento responsable de todas las Haciendas.

P: Cuando se ve el reparto calculado por Ángel de la Fuente con los datos de 2015, lo que parece es que hay menos solidaridad…

R: El sistema de financiación autonómica debe en primer término garantizar la suficiencia. Después, realizar la solidaridad, canalizando la inversión pública en los territorios más desfavorecidos. Espero que el modelo de financiación autonómica se adopte en el seno de un órgano multilateral, sin imposiciones de una comunidad autónoma concreta como ocurrió con el sistema todavía vigente, y con los principios de suficiencia y solidaridad.

P: Durante los últimos años, tanto en la crisis como en la recuperación, ha aumentado la brecha entre comunidades. ¿La financiación autonómica ha influido?

R: El principio de solidaridad debe realizarse con instrumentos como el Fondo de Compensación Interterritorial, único reflejado la Constitución, y cuya dotación resulta irrisoria en la actualidad. Es imprescindible que se incremente la dotación y que la inversión territorializada del Estado se canalice mediante esta vía, destinándose a lugares que presentan un menor desarrollo, en vez de según intereses políticos que reflejan el peso de determinadas regiones en la toma de decisiones a escala nacional.