Las CCAA 'más pobres' se resguardan en la Constitución en la negociación con Montoro

La crisis política catalana y la negociación del cupo vasco han puesto el foco en la financiación autonómica. Pero el nuevo modelo lleva gestándose un año. En este periodo, las comunidades de menor renta per cápita como Andalucía o Extremadura tratan de orientar el debate desde la economía a los principios jurídicos.

El debate económico o jurídico arroja conclusiones diferentes para el principio de ordinalidad, uno de los puntos de confrontación de las comunidades autónomas ante la reforma del modelo de financiación autonómica que deben negociar en el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) con los ministros Cristóbal Montoro y Soraya Sáenz de Santamaría.

El principio de ordinalidad es, en esencia, un límite a la solidaridad interterritorial. El objetivo es que las acciones del Estado no alteren el ranking de las comunidades autónomas del régimen común por renta per cápita. Es decir, si Madrid y Cataluña son las dos regiones más ‘ricas’ -sin tener en cuenta a País Vasco y Navarra por su foralidad-, deben seguir siéndolo tras el reparto de los recursos destinados a la financiación autonómica.

En el caso español, ni hay un precepto constitucional que recoja el principio de ordinalidad ni una doctrina jurisprudencial del Constitucional

Algunos juristas consideran que es anticonstitucional y que va en contra del orden jurídico de la ley que rige la financiación autonómica (LOFCA). Frente al argumento económico, la Constitución y el ordenamiento jurídico suponen las grandes bazas de las regiones con menor capacidad recaudatoria por tener niveles inferiores de renta per cápita, como el bloque formado por Extremadura, Castilla-La Mancha o Andalucía, mientras que Baleares, Comunidad Valenciana o Madrid se han mostrado abiertamente favorables a su inclusión.

El origen del principio de ordinalidad está en el sistema de financiación de los Länder alemanes a través de una jurisprudencia creada por el Tribunal Constitucional federal, ya que no está expresamente recogido en su constitución. “En el caso español, ni hay un precepto constitucional que recoja el principio de ordinalidad ni una doctrina jurisprudencial consolidada del Tribunal Constitucional que lo defienda”, advierte Elena Manzano, profesora de la Universidad de Extremadura y designada por la región para participar en la Comisión de Expertos.

El objetivo de la Junta de Extremadura no era llevar el debate al terreno jurídico, según admite a ‘Bolsamanía’. De hecho, inicialmente escogió al economista Francisco Pedraja, que abandonó el trabajo por cuestiones de salud y le sustituyó Manzano. Aunque al final, tras el trabajo de los expertos, el Gobierno de Guillermo Fernández Vara, como el resto de autonomías que tratarán de bloquear su introducción, tiene un argumento jurídico sólido.

POLÉMICA EN EL ESTATUT CATALÁN

El controvertido Estatut de Cataluña de 2006 recogía este principio. Pero el Tribunal Constitucional dejó claro que es el Estado el responsable de determinar la contribución de las comunidades autónomas al esfuerzo de solidaridad o nivelación, otro punto clave en la financiación autonómica que se basa en el grado en que el modelo contribuya a una convergencia entre las regiones acerca de la capacidad de ofrecer los servicios públicos. Algo muy relevante teniendo en cuenta que entre sus competencias están la educación o la sanidad. Se trata, por lo tanto, de plasmar técnicamente la solidaridad o de reducirla.

“El principio de ordinalidad introduce la posibilidad de la existencia de límites a la solidaridad, y atenta claramente a la necesaria redistribución de la renta y la riqueza”, argumenta Manzano en una entrevista con ‘Bolsamanía’. “Es decirle a algunas comunidades que como están en un nivel más bajo de renta, se les va a dar menos recursos para que no mejoren en un ranking hipotético”, agrega. En otra entrevista, Jorge Onrubia, profesor de la Universidad Complutense y experto designado por Madrid, defiende esta restricción: “La ordinalidad es un principios económico básico de la redistribución personal y territorial para que nadie vea alterando su posición relativa antes y después de la nivelación de necesidades. Y por supuesto es plenamente compatible con cualquier grado de nivelación, incluida la total”.

La limitación del informe: "Los recursos aportados por el FNV no deberían alterar la ordenación de las comunidades autónomas en términos de financiación por habitante ajustado"

Las posiciones tan encontradas de estos dos expertos evidencian que el principio de ordinalidad fue uno de los puntos más debatidos en el ‘comité de sabios’, formado por 15 expertos designados por las comunidades del régimen común -salvo Cataluña, que no quiso participar- y otros seis desde Moncloa. El modelo propuesto en el informe consta de tres grandes fondos: el Fondo Básico de Financiación (FBF), el Fondo de Nivelación Vertical (FNV) y el Fondo Complementario de Financiación (FCF), dedicado únicamente a las competencias singulares cedidas en algunas regiones.

Si finalmente se aceptan las propuestas de los expertos, el primero se formaría con la recaudación de los impuestos cedidos a las autonomías -principalmente, 50% del IVA y del IRPF y 58% de los Impuestos Especiales- y se distribuiría según la población ajustada regional. Por otro lado, el FNV se nutriría con recursos aportados por el Estado y se repartiría entre las comunidades “con el objetivo de reducir la desigualdad en financiación por habitante ajustado a competencias homogéneas que pudiera persistir tras la FBF”, dice el informe, que añade un límite: “Los recursos aportados por el FNV no deberían alterar la ordenación de las comunidades autónomas en términos de financiación por habitante ajustado”.

Sin embargo, no hubo respaldo unánime a esta sentencia. Todo lo contrario. Tres miembros emitieron un voto particular para criticar el principio de ordinalidad. Dos de ellos juristas, como la propia Elena Manzano y Francisco Adame Martínez, catedrático de derecho tributario de la Universidad de Sevilla, propuesto por Andalucía; y el economista Jesús Santos, elegido por Castilla-La Mancha. En su opinión, “esta formulación no resulta compatible con el principio constitucional de solidaridad”.

Así, la ordinalidad será uno de los puntos más calientes en la negociación, junto con la cesión de impuestos, la cláusula de ‘statu quo’ para que ninguna región pierda o el debate sobre establecer un imperativo para que País Vasco y Navarra también aporten recursos a la solidaridad interterritorial. En definitiva, la batalla por maximizar el dinero que recibirán en el futuro. De hecho, según el conseller de Hacienda de la Comunidad Valenciana, Vicent Soler, “todas las comunidades autónomas están infrafinanciadas”.